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而决议、决定的有效期同样具有很大的不确定性，不能说就比法律短。

法律存在模糊性，司法解释文件亦然。一方面，地方司法机关本是统一法制最重要的功能单元，理应按照最高司法机关出台的司法解释、司法解释性质文件对个案事实适用法律，尽可能保证同案同判或同案同办，从而维护国家司法的公正性与权威性。

《刑事诉讼法》第82条对拘留规则的设定本为授权性的可以先行拘留，该纪要却将其直接改换为命令性的应当予以拘留，显已涉及延展法律范围的司法解释层次。[51]较之上述方案，采取有限授权模式制定与公布的司法解释，既维持了原司法解释的规范内容，也不会出现任何带有授权性质的表述，能够有效规避合法性质疑其三，前述人事影响因素须通过人大的民主选举制度方能最终实现。各级党委监督和控制干部法律、法规和政策的执行情况。《宪法》第4条第3款规定各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，港澳基本法亦分别在第1条申明特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。

三、中央的统一领导的制度基础 中央的统一领导的制度基础包含六大核心要素，其中：外部要素、前提要素和形成要素属宏观基础，逻辑要素和结构要素属中观基础，实施要素属微观基础。中央和地方各级党委组织部是干部管理机构。《企业所得税法》由全国人大通过，而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。

全国人大立法权的最高地位应有一定的机制保障，而不能仅仅流于口头宣示。可以说，对国家和社会的法律统治主要是通过全国人大常委会的立法来实现的，而全国人大的最高地位并没有得到充分体现。〔53〕这些观点虽然回应了一些现实生活提出的问题，但对于大会与常委会之间的民主性鸿沟却缺乏更深入的分析与判断。但在现实中却并非一成不变。

每个机构设负责人二至五人。1976年，在粉碎四人帮后，鉴于当时经济已处于崩溃，故沿用并发展了五十年代后期的管理体制和机构设置。

能使代表更好地代表人民，使通过的法律更严格，实行的监督更有效，能起制约、平衡作用，有利于政局的稳定。至于国务院其他机构以及国务院组成部门内设机构的调整和设置，则由国务院审查批准。〔42〕 许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年第4版，页162。实践中，由于国务院机构改革一直处于探索之中，人事更迭也较为频繁。

1975年，邓小平主持国务院工作，对各领域进行整顿，与之相适应，国务院工作部门恢复到52个。所以，在国家体制层面上，有必要探讨并慎密论证具有中国特色的代议制，以平衡人大的民主性与有效性价值，进一步优化中国特色的人大体制。下文主要以决定权为例来展开分析。其主要原因有以下三点： 1．认识误区：大会与常委会的一体性 按照宪法文本的表述，全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。

〔31〕 监察部的前身是1949年成立的政务院人民监察委员会，1954年改为监察部，1959年第二届全国人民代表大会第一次会议决定撤销监察部，原职能改由中共中央监察委员会负责，1986年底恢复设立，1987年7月1日正式对外办公。这样，法律委员会的职责和法制委员会的职责基本是相同的，就不再需要设立法制委员会，同时，考虑到法律委员会由全国人大代表组成，多数委员并不是搞法律工作的，有些委员还是兼职，很难完全担负繁重的立法工作，因此，又根据立法工作的需要，把法制委员会改为法制工作委员会，作为全国人大常委会领导下精干的立法工作班子。

〔15〕 彭真：关于中华人民共和国宪法修改草案的报告——1982年11月26日在第五届全国人民代表大会第五次会议上的报告，载《人民日报》1982 年12月6日，第1版。〔34〕很明显，1954年宪法对全国人大与全国人大常委会的职权进行了界分，全国人大常委会只能决定国务院组成人员的个别任免，这也是制宪者有意防止常委会凌驾于大会之上的明显表征。

这里还应当注意邓小平同志的判断标准。人大常委会固然能高效运转，但它依然是一个代议制机构，不容许因便于开会而影响其代表性和民主性。所以适当〔14〕扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。凡属常委会职权范围内的事，坚持依照宪法、法律的规定和程序去办，认真履行职责。〔11〕 第一届全国人民代表大会第二次会议关于授权常务委员会制定单行法规的决议，载《人民日报》1955年 7月31 日，第2 版。朱素明不服，上诉认为《行政处罚法》是全国人大制定的基本法律，而《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的其他法律，两部法律既不是同一立法机关制定，又不是同一级别的法律（前者高于后者），不存在特别法优于一般法适用的基础，故而应适用《行政处罚法》，适用其中的一般程序而非简易程序。

到同年底，国务院设68个工作部门。〔9〕 这为维护全国人大的最高地位提供了一定的制度保障。

从民主主义的内在要求来看，它不能容忍任何机关侵犯人大的最高地位。1982年宪法施行之后，较大范围的机构改革都是由全国人大来批准的。

在组织法中，也只有极为简陋的《国务院组织法》和地方组织法2部法律是全国人大所制定的但后来反右斗争来了，事情就搁了下来。

〔19〕 陈丕显：中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会工作报告——一九八四年五月二十六日在第六届全国人民代表大会第二次会议上，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，页525。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。在我国人大制度下，其他国家机关由人大产生而非民选产生，全国人大构成了其他国家机关民主正当性的来源，加强全国人大的民主正当性就成为整个国家政治体制中保持民主性的基础。在中央层面，可实施两院制的改革。

由于表决方式实行一次性表决通过，即使有些代表对预算草案部分内容有质疑，在表决时也是要么全部否决，要么全部赞成。既然常委会要向人大负责，从逻辑上说两者是彼此独立的。

宪法赋予法律如此效力，反过来也要求法律的制定者具有高度的民主性。〔27〕按照《国务院组织法》的规定，国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并，经总理提出，由全国人大决定。

罢免和撤职是监督手段中最严厉的一种。在宪法修改委员会秘书处第二、三次会议上，不少人认为：实行两院制，人数少，便于深入讨论，解决问题。

全国人大立法权的最高地位应有一定的机制保障，而不能仅仅流于口头宣示。常委会委员由人大代表选举产生，而人大代表则是由选民或下级人民代表大会选举产生。无论是立法，还是官方文件和学术话语体系中，全国人大作为最高国家权力机关的地位成为社会的基本共识与政治哲学。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。

〔13〕 参见1978年宪法第22条第（二）项、第25条第（三）项。〔28〕现实中，国务院单各个组成部门的设立、撤销、合并均由全国人大常委会批准决定的。

〔37〕 参见《预算法》第12条。〔22〕 项淳一：全国人大法律委员会关于《中华人民共和国农业基本法（草案）》审议结果的报告——1993年6月22日在第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上，《全国人民代表大会常务委员会公报》1993年第4期。

1954年宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关。《行政处罚法》由全国人大通过，而《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政强制法》等则是由全国人大常委会通过。